הממשלה התחייבה שוב ושוב שהיא תאציל סמכויות לערים. אז למה זה לא מתקדם

הבחירות לשלטון המקומי נערכות השנה בצל מלחמת "חרבות ברזל", כאשר פעמיים כבר נדחה מועדן: פעם אחת לסוף ינואר ובפעם השנייה למועד הנוכחי, 27 בפברואר. ברקע המאבקים הממושכים סביב קביעת המועד המוסכם, והתלונות מצד מילואימניקים - מתמודדים בבחירות ובוחרים - שחששו שלא יוכלו לממש את זכותם בעקבות השתתפותם במלחמה הממושכת, נותרה שאלה אחת גדולה ללא מענה: לאיזה כיוון הולכת מערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי?

● גירעון, תלות בממשלה ושיטת ארנונה בעייתית: האתגרים של הרשויות המקומיות 
● הנתונים שמגלים: מה עדיף - לקנות דירה או לשכור אחת? 

בשנים האחרונות, ובעיקר בשיאו של משבר הקורונה ב־2020 וב־2021, נשמעו לא מעט אמרות, בין היתר מפיהם של פוליטיקאים בכירים, על הצורך בשינוי מאזן הכוחות בין הצדדים והאצלת סמכויות לשלטון המקומי. עם היציאה מהקורונה, נדמה היה שבתוך זמן קצר יעבור כובד המשקל בנושאים האזרחיים לידי הרשויות, ושרת הפנים דאז, איילת שקד, אף הקימה ועדה בין־משרדית "לביזור סמכויות לשלטון המקומי". הוועדה הגישה את המלצותיה לממשלה בחודש אפריל 2022, אך מאז לא הרבה השתנה.

"במהלך הקורונה ואחריה, ברשויות הבינו שצריך להעביר כמה שיותר סמכויות לשלטון המקומי", טוען יו"ר מרכז השלטון המקומי וראש עיריית מודיעין, חיים ביבס. "השלטון המקומי הוא הגוף שהכי מחובר לתושבים. הוא יודע לתפעל את היום־יום שלהם וההבנה הזו הופנמה אצל כולם. בשנים האחרונות החל תהליך מאוד סדור של העברת סמכויות, וכבר היינו בעיצומו עם שרת הפנים הקודמת שקד, אבל עם כניסתה של הממשלה הנוכחית, מונו שרים חדשים - והכול נעצר. זו הייתה טעות גדולה".

 חיים ביבס, יו''ר מרכז השלטון המקומי / צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת

לדברי ביבס, מקרה זה משקף את היחסים בין שתי מערכות השלטון במשך שנים. "אני מכהן כבר 15 שנים ברציפות כראש עיר ועברתי שמונה שרי פנים, לא פחות", הוא מספר. "עבודה שמתחילה עם שר אחד נעצרת כאשר מגיע שר אחר, שנמצא במקום אחר. זה יוצר שלטון מרכזי חלש מאוד, ולכן הפקידים מנהלים את העסק בכל מקום. רואים את זה בדיוק עכשיו, בתקופת הבחירות: הקשב של הרשויות מופנה למאמץ הבחירות ולמאמץ המלחמתי, ואפשר לראות ניסיון של הגופים הפקידותיים לעשות מהלכים גדולים שלא בהכרח מיטיבים עם השלטון המקומי.

"במציאות של היום אין עבודה מקצועית רצינית, אלא רק תפיסת עולם עסקנית וזו הקטסטרופה הכי גדולה כאן. כשהיו בישראל תוכניות לטווח ארוך, כמו בתקופתו של ישראל כ"ץ כשר התחבורה לדוגמה, הדברים התקדמו והתפתחו. כך גם אצל השרים שבאו אחריו. דברים שעובדים לאורך זמן ושומרים על יציבות מובילים לתוצאה טובה, ומה שמתכננים לטווח הקצר, בצורה עסקנית, מביא בסוף לאסון".

היכן עומד מאזן הכוחות בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי היום? עו"ד ארז קמיניץ, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה והיום שותף וראש תחום רגולציה וממשל במשרד ארדינסט בן נתן טולידאנו ושות', טוען שקשה מאוד לקבוע. "גם אם נשאל את מנכ"לי המשרדים השונים שעובדים עם השלטון המקומי ישירות, לדעתי הם יתקשו לתת תשובה מובהקת. התמונה עדיין מטושטשת. מצד אחד אני רואה מהלכים להענקת יותר סמכויות לשלטון המקומי, ומצד שני חזרה אחורית, מעין צעד קדימה ושניים לאחור.

 עו"ד ארז קמיניץ, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה / צילום: אייל טואג

"מה שבטוח הוא שהיחסים האלה עוברים שינוי כל הזמן. גם המלחמה תשליך על הנושא. אין ספק שהמדינה נכשלה בהרבה פרמטרים ב־7 באוקטובר, לרבות בקצב ההתאוששות מהמכה הקשה הזאת. התחושה היא שהשלטון המקומי התאושש מהר יותר ונתן שירותים בצורה מהירה יותר, לדוגמה בפינוי העיר שדרות. ההתארגנות של הרשות המקומית שם הייתה מהירה מאוד".

מעט ועדות מקומיות עם סמכויות משמעותיות

אחת הדרכים לבחון את כוחו של השלטון המקומי אל מול המרכזי היא באמצעות בדיקת מצבן של הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה. לוועדות אלו יש כוח רב בשל היותן הגופים האמונים על סוגיות התכנון הרישוי בתחום הרשות המקומית. בין היתר, הן אלו אשר "יושבות על השיבר" בכל הנוגע להיתרי בנייה. עצמאות רבה יותר וסמכות גדולה יותר ייתנו להן עוד כוח, וכך גם לרשויות שבתחומן הן פועלות. מבדיקת גלובס עולה שלרובן המכריע אין כיום סמכויות נרחבות, וכי רק בשנה האחרונה החל להיראות שינוי משמעותי מבחינה זו.

חוק התכנון והבנייה, תחת סעיף 62, מגדיר את סמכויות הוועדות המקומיות. הוא מחלק אותן לשלושה סוגים: ועדה רגילה, ועדה עצמאית ו־וועדה עצמאית מיוחדת. ועדה רגילה מוסמכת לאשר תוכניות בסמכות מקומית בלבד מתוך רשימת נושאים סגורה שהוגדרה בחוק וכוללת סוגיות פשוטות יחסית, כמו קביעת שטח מגרש, מספר קומות בבניין, גובה בניין או מספר יחידות דיור בו (מבלי לשנות את שטח הבנייה שנקבע); שינוי החלוקה בין שטחי הבנייה המותרים בתוכנית; שינוי ייעוד קרקע לייעודים ספציפיים בלבד וכדומה. תוכניות שאינן עונות על ההגדרות ברשימה זו, יאושרו בידי הוועדה המחוזית הרלוונטית בלבד.

לוועדה עצמאית ישנן סמכויות נוספות ביחס לוועדה רגילה, ובהן שינוי ייעוד הקרקע, הגדלת השטח הכולל המותר לבנייה, הגדלת שטחים שנקבעו בתוכנית לצורכי ציבור, הגדלת השטח הכולל המותר לבנייה בקומות תת־קרקעיות ועוד.

לסוג הוועדה השלישי, ועדה עצמאית מיוחדת, ניתנות הסמכויות הנרחבות ביותר שמתיר החוק, והן כוללות, מלבד הסמכויות שניתנות לוועדות הרגילות ולוועדות המיוחדות, גם אישור תוכניות להתחדשות עירונית ולפינוי־בינוי, וכן הרחבת דרך או הארכת דרך מתוואי שאושר כבר בתוכנית תקפה.

כך המדרג הקיים קובע את חופש הפעולה שניתן לכל ועדה מקומית לתכנון ובנייה. אלא שנכון להיום, מעטות הוועדות אשר נהנות מסמכויות רחבות יותר: מתוך 131 ועדות מקומיות, רק 21 (16%) הן ועדות עצמאיות, ומתוך אותן 21, רק ארבע מוגדרות עצמאיות מיוחדות: תל אביב, הרצליה, נתניה וחולון. מתוך אותן 21 ועדות המוגדרות עצמאיות, 13 הוסמכו מתחילת 2023. ההסמכה לוועדה מיוחדת היא לחמש שנים, ולאחריה תהפוך למיוחדת, אלא אם כן מצא שר הפנים כי יש הצדקה שלא להגדירה ככזו.

מתן סמכויות אל מול החשש מאי־סדרים

לדברי עו"ד קמיניץ, נראה שהמדינה כן מנסה לעשות צעדים כדי לחזק את השלטון המקומי, כדוגמת סעיף הרחבת סמכויות הוועדות המקומיות בחוק ההסדרים שנכלל בתקציב 2023. אולם, אלו צעדים קטנים שאינם בגדר אמרה חד־משמעית. מה שנדרש, כנראה, וזו ודאי לא הפעם הראשונה שהביטוי הזה נשמע מאז פרוץ המלחמה, הוא שינוי קונספציה.

"עם כל הרצון הקיים לתת סמכויות לשלטון המקומי, יש לא מעט דברים שצריך לטפל בהם כחלק מהמהלך", אומר עו"ד קמיניץ. "כשעבדתי בשירות הציבורי, אחד הדברים שהטרידו אותנו היו השחיתות בשלטון המקומי. היום, כמי שעובד במגזר הפרטי, אני נחשף פחות לשחיתות, אבל פוגש לא מעט מקרים של החלטות שרירותיות: מקרים שבהם השלטון המקומי קיבל סמכויות ונוהג במסגרתן בצורה מנהלית לא ראויה בעיניי.

"בעולם התכנון והבנייה לדוגמה, אפשר למצוא את השלב הקרוי 'תוכנית בינוי ועיצוב אדריכלי'. זה מושג ערטילאי מאוד, אך הוא נחשב תנאי למתן היתר בנייה. השלטון המקומי מעמיס ומוסיף כל מיני תנאים לצורך אישור התוכנית הזאת, כך שאי־אפשר לתקוף אותה משפטית כי היא לא סטטוטורית והיזם נמצא בסיטואציה מורכבת: מצד אחד הוא לא רוצה להיכנס לעימות עם השלטון המקומי, ומצד שני העירייה לא מפסיקה להעמיס עליו בקשות ודרישות. התנהלות דומה התרחשה סביב מסמכי המדיניות של העיריות, שבעבר ניסינו לעשות בהם סדר. זו התנהלות שרירותית שחובה לטפל בה".

וכיצד ניתן לטפל בתופעה ועדיין להעניק סמכויות רחבות יותר לשלטון המקומי? "יכול להיות שצריך לשנות את כל המבנה, את כל התפיסה הקיימת", מציע קמיניץ. "להטיל על הרשות אחריות משמעותית הרבה יותר לתקינות התהליך, ואם מישהו ייתפס, הוא יאלץ לשלם בכיסאו. יש לפקח מלמעלה, אבל להגיב בצורה מהירה ואגרסיבית על כל סטייה מהשורה. למשל, יש לתת לרשות המקומית לנהל את השיווק של קרקעות בתחומיה, לכל הפחות בייעודי קרקע מסוימים, ושרשות מקרקעי ישראל (רמ"י), שעושה את זה היום, רק תפקח ולא תנהל בעצמה. בשורה התחתונה, אפשר להגיד בנימוס לשלטון המרכזי לשחרר סמכויות - הרי במשבר הקורונה וב־7 באוקטובר הוא לא הוכיח שהוא מסוגל לנהל אירועים כאלו - אך להפעיל אכיפה ופיקוח בצורה מיטבית. לטעמי, צריך להתחיל לחשוב בכיוונים האלה".

האם הגישה תשתנה בעקבות ה־7 באוקטובר?

אותו שינוי קונספציה שכולם מדברים עליו מאז בוקר שבת הארור של 7 באוקטובר הפך עם הזמן, כך נראה, לעוד קלישאה חבוטה שספק אם יש מאחוריה משהו מעשי. האם בשלטון המקומי האירועים הקשים "הפילו את האסימון" באשר ליחסי הכוחות מול השלטון המרכזי?

"השלטון המקומי מכניס לקופת המדינה 35 מיליארד שקל בשנה דרך העבודה השוטפת שהוא מבצע: התכנון, השיווק ועוד, בתוספת 10 מיליארד שקל בשנה ממסים", אומר ביבס, ופונה ישירות לשלטון המרכזי: "אתם רוצים שזה יימשך? זה אומר שמה שהיה לפני כן, עד 6 באוקטובר, לא יהיה עוד. לא ייכנסו פועלים פלסטינים לישראל בלי בקרה, וזו רק דוגמה אחת. מי שרוצה שהם יחזרו לאתרי הבנייה, שידאג להסיע אותם אל אתר הבנייה ובחזרה, בלי שיסתובבו ברחובות הערים; שידאג לאבטחה רצופה של האתר בשעות הפעילות שלו. אלו דברים שלא היו עד 7 באוקטובר וצריכים להיות מחר בבוקר, אם רוצים להחזיר את הפועלים הפלסטינים לכאן".