השרים מהדקים את השליטה בחברות הממשלתיות

במשך חודשים של דיונים ועדת שקד-לוין מנסה לשנות את מערכת היחסים בין הממשלה לבין החברות הממשלתיות • "גלובס" חושף את המתווה החדש, שלפיו כל שר יאשר את תוכנית העבודה של החברות שכפופות לו ויוכל להמליץ על יו"ר הדירקטוריון

יובל שטייניץ / צילום: איל יצהר
יובל שטייניץ / צילום: איל יצהר

הפיקוח השוטף על החברות הממשלתיות יועבר מהממשלה אל השרים האחראיים, שיוכלו גם להמליץ על זהות יו"ר הדירקטוריון. אלה השינויים המרכזיים שבוחנת ועדת השרים למינוי בכירים בשירות הציבורי. הוועדה בראשות שרת המשפטים איילת שקד ושר התיירות יריב לוין, שנחשדה בעבר בפוליטיזציה, אמורה להגיש לממשלה בקרוב הצעת החלטה למודל חדש ביחסים שבין הממשלה לחברות הממשלתיות.

הוועדה קמה על רקע קריאות לבטל את נבחרת הדירקטורים ולהחזיר לשרים את היכולת למנות מקורבים לתפקידי דירקטורים בחברות. אלא שבדיונים המקצועיים שהתנהלו בין משרד המשפטים, רשות החברות וחברי הוועדה התגבש מודל פחות מרחיק לכת שלא יחייב שינויי חקיקה וניתן יהיה ליישם אותו בהחלטת ממשלה. את הדיונים המקצועיים הובילו מטעם הוועדה שר התשתיות ד"ר יובל שטייניץ, מנהל רשות החברות יעקב קוינט והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים כלכליים, מאיר לוין.

נושא המינויים עוררה את מירב העניין סביב עבודת הוועדה. בתחילת השנה פורסם כי בכוונת הוועדה ליזום שינויי חקיקה שיאפשרו לשרים למנות יושבי ראש לדירקטוריונים של החברות הממשלתיות. נכון להיום השרים רשאים למנות רק דירקטורים והדירקטוריון בוחר את היו"ר. ואולם השר שומר בידיו זכות שלא לחתום על מינוי היו"ר שנבחר בדירקטוריון כך שבפועל הדירקטוריון ממנה כמעט תמיד את מי שהשר חפץ ביקרו.

ההמלצה המתגבשת בוועדת שקד-לוין היא שהשרים יודיעו מראש על מועמד ליו"ר דירקטוריון, ללא הצורך למנות אותו קודם לדירקטור. המועמד של השר יידרש לעבור את אישור הוועדה לבחינת כשירות מינויים בשירות הציבורי בראשה עומדת כיום השופטת בדימוס בלהה גילאור, כך שבפועל לא ניתן יהיה למנות מקורבים פוליטיים שאינם עומדים בדרישות הסף.

לדברי שטייניץ, "בסופו של דבר הדירקטוריון ממנה גם היום את מי שהשר רוצה כי אחרת השר לא חותם על המינוי, אז ככה לפחות אנחנו לא מרמים את עצמנו ולא משחקים בישראבלוף אלא מפרסמים בגלוי את שם המועמד של השר שגם עובר את אישור הוועדה בראשות שופט מחוזי בדימוס".

ההוראה הבלתי חוקית של השר

הנושא השני שבו יש לוועדה המלצה משמעותית נוגע לפיקוח השוטף של הממשלה והשרים על החברות הממשלתיות: מדובר בהמלצה לחייב את החברות הממשלתיות להציג בפני השר הממונה עליהן את תוכנית העבודה השנתית שלהן.

הרקע לדרישה הזו הוא הטענה שלשרים אין כיום אפשרות לוודא - ולכפות אם יש בכך צורך - שתוכניות העבודה של החברה הממשלתית עולות בקנה אחד עם מדיניות הממשלה. שטייניץ מספר בהקשר זה כי כשנכנס לתפקידו הוא הורה לחברת החשמל להפחית את השימוש בפחם ב-20%, אך להפתעתו הרבה נאמר לו שמדובר בהוראה בלתי חוקית.

"דרשתי את צמצום השימוש בפחם כי התחייבנו בהסכמי פריז להפחית פליטות של גזי חממה אבל חברת החשמל התנגדה", אמר בשיחה עם "גלובס", "במשרד המשפטים אמרו לי 'לא ברור שיש לך סמכות לתת הוראה לחברת חשמל, אתה מקסימום יכול להמליץ לה'. באוצר אמרו שההוראות שלי לא חוקיות ואין לי סמכות כי אני לא מנהל את החברה. במקרה הזה החברה בעצמה עשתה בסוף את מה שביקשתי אבל אני מכיר מקרים של חברות ממשלתיות שלא רק ששמו פס על הוראות השרים האחראיים עליהן אלא פעלו בכוונה בניגוד להוראות שלהם כדי להראות להם שהדירקטוריון עצמאי. לפחות במקרה אחד כזה השר אמר שהוא לא מבין בשביל מה המדינה צריכה להחזיק בחברה כזו שפועלת בכוונה כדי לסכל את המדיניות שלו".

ההמלצה המתגבשת בדרגים המקצועיים היא לקבוע כי השר הממונה יהיה רשאי להעיר הערות לתוכנית העבודה השנתית - וזאת לפני שהתוכנית תאושר סופית בדירקטוריון החברה. מדובר בנקודת מפתח שמעוררת שאלות בעלות השלכות מרחיקות לכת: האם השר יוכל לכפות על החברה לשנות את התוכניות שלה, האם יוכל לדרוש מהחברה לבצע פעולות התואמות את האג'נדה הפוליטית שלו, האם למשל יוכל השר להכריח את החברה למנות אנשי שלומו או להתקשר עם אישים או גופים המקורבים לו?

לדעת גורמים שהיו שותפים לניסוח ההמלצות, התשובה לשאלות אלה שלילית. מאחר וכאמור הוחלט שלא להמליץ על שינויי חקיקה, ימשיך לחול הסעיף בחוק החברות הממשלתיות הקובע כי החברה תפעל על פי שיקולים עסקיים בלבד "זולת אם קבעה לה הממשלה שיקולי פעולה אחרים" - בהקשר זה הובהר כי לא ניתן להעביר את סמכות הממשלה לידי אחד השרים וכי גם במקרה שהממשלה תאשר לחברה לפעול בדרכים המנוגדות לשיקולים עסקיים תהיה הממשלה חייבת לשפות את החברה על הנזקים הכספיים שייגרמו לה.

יעקב קוינט / צילום: שלמי יוסף
 יעקב קוינט / צילום: שלמי יוסף

רשות החברות תומכת במהלך

בסביבתו של שטייניץ אומרים כי מדובר במהלך שקוינט ורשות החברות סמכו עליו את ידיהם ורואים בו כלי לחולל שינוי של ממש במערכת היחסים שבין ממשלה וחברות ממשלתיות. מבחינת רשות החברות מדובר במהלך שיגביר את המעורבות של נבחרי הציבור בנעשה בחברות הממשלתיות כמו גם את הידע וההבנה של השרים על מצב החברות הממשלתיות שתחת אחריותם.

בין היתר יידרשו השרים להבין מהי התפיסה הניהולית של החברה, מהם האסטרטגיה והמודל העסקי ובמסגרת זו ילמדו להכיר מושגים בסיסיים כמו מבנה ההון, דוחות כספיים וניתוחים, תשואה על ההון ואירועים חריגים.

התפיסה שעומדת מאחורי היוזמה הזו היא שתפקיד השרים האחראיים בחברות ממשלתיות צריך להיות מקביל לזה שממלאת האסיפה הכללית של בעלי המניות בחברות עסקיות. נכון להיום נושאת בתפקיד הזה הממשלה כולה אלא שהממשלה איננה הפורום הנכון לעקוב אחר 62 חברות ממשלתיות שונות ובפועל ממלאת את התפקיד רשות החברות והממשלה מאשרת את המהלכים מבלי לקיים בהם דיון רציני.

כתוצאה מכך מתנהלות חלק מהחברות הממשלתיות, ובמיוחד הקטנות שבהן, הרחק מתשומת הלב הציבורית וללא הבקרה והפיקוח הנדרשים מבעלי המניות שלהן, הציבור הישראלי.

שטייניץ מאמין שהיוזמה תמנע מצבים אבסורדיים לדבריו של קרבות בין חברות ממשלתיות ובין גופים ממשלתיים כמו למשל מקרה שבו "הממשלה תבקש מחברת מקורות להניח קו מים לכנרת ורשות המים תחליט שהיא נגד". לדבריו במציאות שבה כל רגולטור פועל בהתאם לזווית הצרה שלו חייב להיות מקום גם לשיקולים כלל-מערכתיים. "למשל בהחלטה באיזה דלק להשתמש לייצור חשמל, יש מקום לקחת בחשבון את השיקול שהממשלה מקבלת על גז טבעי הכנסות ממיסים ומתמלוגים בעוד שעל פחם ההכנסות ממיסים הולכות לממשלת אינדונזיה או דרום אפריקה (המדינות שמהן מיובא הפחם לישראל ע"ב). מבחינת רשות החשמל שיקולי הכנסות המדינה ממסים הם שיקולים זרים שאינם במסגרת המנדט שלה כלומר במקום שבו נכנסים שיקולי טובת המדינה יש היום ואקום. בסופו של דבר הרעיון הוא להבטיח שחברות ממשלתיות יפעלו גם כדי להוציא לפועל את מדיניות הממשלה ובטח לא כדי לסכל אותה".

פתח לג'ובים או כאב ראש לשרים?

הגברת המשילות או פתח לפוליטיזציה? סימן השאלה הגדול סביב וועדת שקד-לוין יישאר גם לאחר שיוגשו המלצותיה לאישור הממשלה. תומכי המהלך יגידו שלא ייתכן ש-60 חברות ממשלתיות מתנהלות ללא פיקוח בעלי המניות שלהן, היינו הממשלה. מאחר והממשלה לעולם לא תמצא זמן לערוך דיון עומק במבנה ההון של החברה ממשלתית לתיירות - לפחות יעשה זאת שר התיירות, פעם בשנה. מצד שני החשש הוא שהעברת הפיקוח על החברות הממשלתיות לידי השרים הממונים ישמש פתח להכנסת אג'נדות פוליטיות במסווה של תוכניות עבודה עסקיות. אם נישאר בתחום פיתוח התיירות למשל, הרי מה יותר קל מאשר להעיר להנהלת החברה הממשלתית שתוכנית העבודה שלה אינה נותנת משקל מספיק גבוה להשקעה בפיתוח מיזמי תיירות באזורי יהודה ושומרון. הנהלת חברה העוסקת בפעילויות חינוכיות תישאל מדוע אינה מספקת תכנים שרלבנטיים יותר לציבורים מהצד הימני של המפה, ומאבדת בכך נתחי שוק משמעותיים.

יחד עם זאת, מנוסח הצעת ההחלטה המתגבש אפשר כבר להגיע למסקנה שהוועדה עשתה כברת דרך מהמקום שבו התחילה. בהנחה שהוועדה לא תעשה סיבוב פרסה (וזה מהלך אפשרי בהחלט במציאות הפוליטית הישראלית) הרי שלא ייווצר מסלול חדש למינוי עסקנים ומקורבים פוליטיים, מסלול עוקף ועדת גילאור.

חוקי המשחק לא ישונו

הוועדה תחזק אמנם את יכולת ההשפעה של השרים, תעשה כמה קיצורי דרך בהליכי המינוי של דירקטורים תואמי נבחרת. אך כל עוד לא מונחים שינויי חקיקה על השולחן הרי שכל השינויים שיוכנסו הם במסגרת חוקי המשחק הקיימים. כל עוד נדרש אישור הוועדה לבדיקת כשירות מינויים בשירות הציבורי לא ניתן יהיה למנות לתפקיד יו"ר התעשייה האווירית אדם שיש לו שליטה בפעילויות עסקיות פרטיות שמתחרות בתעשייה האווירית, רק לשם הדוגמה.

מעבר לכך, ספק רב אם השרים ישמחו למצוא את עצמם בדיוני עומק על תוכניות העבודה של החברות הממשלתיות. גם כי זה גוזל זמן יקר אבל בעיקר כי זו תוספת אחריות שאי אפשר לגלגל אותה הלאה. אם חברה ממשלתית תפשוט את הרגל ישאלו מעתה איפה היה השר האחראי.

מאז אוקטובר: אפס מינויים "במסלול הפוליטי"

בחצי השנה האחרונה לא מונו לחברות הממשלתיות דירקטורים במסלול עוקף נבחרת, זאת בניגוד לחששות שהשרים יעשו במסלול הזה שימוש למינוי מקורבים פוליטיים. על פי נתונים שהוצגו לוועדת שקד-לוין מונו מאז ה-1 לאוקטובר 94 דירקטורים בחברות הממשלתיות כשמתוכם 58 דירקטורים מנבחרת הדירקטורים הנוכחית (השלישית במספר). היתר הם דירקטורים מטעם משרדי הממשלה ווועדי עובדים בחברות הממשלתיות.

אף לא דירקטור אחד מונה במסגרת המסלול המכונה "תואם נבחרת" שבו רשאי השר להביא מועמד מחוץ לנבחרת הדירקטורים. מסלול זה נולד בעקבות חוות דעת שכתב המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אבי ליכט.

ליכט קיבל את הטענה של השרים שהם אינם מחויבים למנות דירקטורים לחברות הממשלתיות מתוך נבחרת הדירקטורים ושהם רשאים למנות גם מועמדים שהם יבחרו. יחד עם זאת דרש ליכט שהמועמדים "תואמי הנבחרת" יעמדו ברמת הדרישות המקצועיות הנדרשת מחברי הנבחרת. בדיוני ועדת שקד-לוין נדונו המלצות להקלת תהליך מינוי הדירקטורים במסלול "תואמי הנבחרת".