להציף את התחרות

שר התמ"ת, שלום שמחון, מינה בחודש שעבר את פרופ' מאהר דבאח לתפקיד יו"ר "הוועדה המייעצת להיטלי היצף" - המייעצת לשר התמ"ת אם לקבל או לדחות את המלצת הממונה על היטלי סחר במשרדו, להטיל היטל היצף על יבוא טובין לישראל.

מינוי פרופ' דבאח, מומחה בינלאומי לדיני הגבלים עסקיים ותחרות, עשוי לבשר על שינוי מבורך במערך השיקולים הנבחנים קודם להטלת היטל היצף על יבוא טובין לישראל, ועל מתן משקל משמעותי יותר לטובת התחרות והצרכן אל מול הגנת ענף ספציפי מפני תחרות.

מקור דיני ההיצף הוא ביחסי הסחר בין מדינות. היצף מתקיים כאשר מחיר היצוא של מוצר מסוים נמוך משמעותית ממחירו במדינה שבה הוא מיוצר, ואז יכול היצואן, פוטנציאלית, "להציף" את השוק המייבא במוצרים זולים. על מנת להגן על היצרנים המקומיים מפני תחרות בלתי הוגנת מצד יצרנים זרים, רשאי הממונה על היטלי סחר להמליץ על הטלת "היטל היצף" על יבוא טובין לישראל, בעיקר כאשר יבוא ב"היצף" עלול לגרום נזק ממשי לענף יצרני בישראל.

הוועדה המייעצת מוסמכת לדון בממצאי הממונה על היטלים, ולהמליץ לשר התמ"ת אם להטיל היטל על המוצר המיובא, ואם כן - על גובה ההיטל ועל משכו. ההיטל מייקר את מחיר המוצר המיובא לעתים בעשרות אחוזים ויותר. מכאן, שהגנה על הייצור המקומי מפני יבוא מתחרה במחיר נמוך מתנגשת במישרין בתחרות במשק, שתכליתה להביא להורדת מחירים, לאפשר הקצאה יעילה של משאבים, להוביל ליעילות מקורות הייצור והאספקה ולהקל על הצרכן.

היטלי סחר, שהיטל ההיצף הוא העיקרי שבהם, עשויים לגרום לנזקים כבדים למשק. ועדת טרכטנברג מצאה השנה, לדוגמה, כי היטלי סחר אשר הוטלו על יבוא מתחרה משיתים על הצרכנים עלויות שנתיות ישירות בסך 600 מיליון שקל. בצד אלה גורמים היטלי הסחר לנזקים עקיפים למשק, ובהם הפחתת הביקוש בענפים אחרים בשל הצורך לשלם את המחיר העודף בענף שבו הוטל ההיטל. כלומר, אם לצרכן יש תקציב מוגבל ומעלים לו את המחיר על מוצר אחד למחיר מונופוליסטי (והוא נזקק למוצר הזה כי לא ניתן לוותר עליו), נשאר לו פחות כסף לקניית מוצרים אחרים שהוא צריך, וכך הוא נאלץ לוותר עליהם.

עוד נזקים עקיפים למשק הם: שימור חוסר היעילות של היצרן המקומי בהיעדר תחרות ופגיעה בקשרי הסחר של ישראל.

במשק הישראלי יש לגורמים הנ"ל משמעות רבה. ענפים רבים במשק מאופיינים במיעוט תחרות, והיבוא עשוי לשמש בהם כמתחרה המשמעותי - ולעתים אף היחיד. ההיטל, המשפיע דרמטית על אפקטיביות התחרות מצד היבוא ואף עשוי להכחידו, הוא בנסיבות אלה הרה-גורל לתחרות. כך אירע, למשל, בפרשת נשר מלט, שם הוטל בשנת 2003 היטל היצף על היבוא מטורקיה - המתחרה העיקרי לנשר (יצרנית המלט המקומית היחידה). ההיטל הביא לצמצום דרמטי ביבוא המלט, וכמעט להעלמת התחרות במלט עד היום.

סילוף של מטרות דיני ההיצף

אמנם החברה (Society) - במובן של המשק היצרני - מוכנה לשלם מס-היצף כדי להגן על ענף ייצור מקומי מפני תחרות בלתי הוגנת מצד יצרנים זרים, אולם בה-בעת עלולים דיני ההיצף לשמש כלי אסטרטגי בידי יצרנים וספקים מונופוליסטיים לשימור מעמדם וכוחם, או לרכישת יתרון מסחרי בשוק-ההמשך של הטובין המיובאים.

כך אירע, למשל, בפרשת נייר חדרה, היצרנית הישראלית היחידה של נייר חום ממוחזר. החברה ניסתה בזמנה לגרום להטלת היטל של 40% על היבוא המתחרה. היטל כזה היה מאפשר לנייר חדרה לגבות מחירים מונופוליסטיים גבוהים ביותר מלקוחותיה בישראל, והיה מעניק יתרון בלתי הוגן לחברה-הבת של נייר חדרה, כרמל מערכות מיכלים. זאת, היות שכרמל היא אחת מכמה מתחרות לייצור קרטון גלי - המיוצר מאותו נייר חום ממוחזר שמייצרת נייר חדרה.

זהו סילוף של מטרות דיני ההיצף, שנועדו אמנם לתת הגנה מסוימת ליצרנים מקומיים אך לא נועדו להעניק למונופול מקומי (או לקבוצת יצרנים מקומית) הגנה בלתי מוצדקת וכלים לפגיעה בתחרות ובציבור. לפיכך, למען התחרות החופשית המוכרת כעקרון-יסוד בישראל ולנוכח הנזק הכלכלי הכבד שמסבים היטלי היצף למשק הישראלי, חשוב לבחון לעומק את נסיבות השוק, את תכלית בקשת היצרן ואת השפעות ההיטל על הענף הרלבנטי, על ענפים משיקים ועל המשק בכללותו, כדי לזהות את המקרים הראויים למתן הגנה, ומנגד את אלה שבהם הפגיעה בצרכן חריפה ובלתי מוצדקת.

מינויו של מומחה לדיני תחרות והגבלים עסקיים לתפקיד כה משמעותי במערך היטלי הסחר עשוי לחדד את ההכרה כי דווקא שיקול התחרות - העומד לכאורה בסתירה לדיני ההיצף - חייב לשמש שיקול מרכזי בעת הכרעה בשאלה אם להטיל, בשם ההגנה על הייצור המקומי, מס כבד, כלכלי וחברתי, על הצרכן הישראלי.

* הכותב הוא ראש מחלקת ההגבלים העסקיים והתחרות במשרד עורכי הדין יורם ל. כהן, אשלגי, אשל ושות'.